Încheiem prezentarea Programului de convergență 2018 – 2021, document elaborat de Guvernul României și postat pe site-ul Ministerului Finanțelor Publice. Programul conține principalele evaluări și proiecții referitoare la integrarea europeană a României, cu accent pe pregătirea condițiilor necesare aderării la moneda euro. În precedentele două numere, au apărut textele integrale ale capitolelor referitoare la bugetul general consolidat, la dinamica datoriei publice, precum și la elementele noi incluse actuala variantă, comparativ cu cea precedentă. În cele ce urmează, publicăm ulttimele două capitole.

SUSTENABILITATEA PE TERMEN LUNG A FINANȚELOR PUBLICE

Viabilitatea finanțelor publice pentru statele membre ale Uniunii Europene este analizată o dată la trei ani, atât în cadrul Raportului de sustenabilitate fiscală, cât și în cadrul Raportului privind îmbătrânirea populației, care cuprinde proiecții economice și bugetare pentru cele 28 de state membre ale Uniunii Europene. Exercițiul de raportare 2015 a evidențiat pentru România lipsa, pe termen scurt, a riscurilor la adresa sustenabilității, un nivel scăzut al acestora pe termen mediu și unul moderat pe orizontul de proiecție, respectiv al anului 2060.  Din actualizarea proiecțiilor pentru noul exercițiu, ale cărui rezultate urmează a se publica în acest an, se estimează că ponderea cheltuielilor cu pensiile în PIB se va menține până la finele perioadei de proiecție (anul 2070, începând cu actuala rundă de proiecții), sub media UE. Riscurile s-ar amplifica, dacă balanța structurală primară ar reveni la valorile înregistrate în perioada 1998-2012. Nivelul datoriei publice este prognozat a rămâne semnificativ sub valoarea de referință de 60% din PIB, însă ar putea fi avute în vedere măsuri de consolidare pentru a limita creșterea costurilor cu îmbătrânirea populației (în special, a celor cu pensiile).

Față de exercițiul 2015, în cadrul căruia 26 din cele 28 state membre au preconizat o variație totală a costurilor bugetare legate de îmbătrânirea populației în scădere comparativ cu exercițiul precedent (2012), actuala rundă de proiecție prezintă o pondere echilibrată, desigur și în contextul extinderii orizontului de prognoză cu 10 ani.  Efortul general în rândul statelor membre rămâne și mai departe în direcția ajustărilor și reformelor din sectoarele pensiilor, sănătății și asistenței sociale.

Proiecția actualizată a creșterii cheltuielilor strict legate de îmbătrânirea populației, indică, pentru România, un spor de 2,2 pp din PIB pentru perioada 2016-2070 (față de 2,1 pp variație prognozată în cadrul exercițiului anterior pentru perioada 2013-2060, media europeană fiind de 1,8 pp în ambele runde). Pe principalele componente de cheltuieli:

• 0,7 pp din PIB reprezintă majorarea cheltuielilor cu pensiile (media europeană fiind de -0,2 pp);
• 1,2 pp din PIB reprezintă creșterea cheltuielilor cu sănătatea și îngrijirile pe termen lung (media europeană 2,1 pp);
• 0,3 pp din PIB reprezintă creșterea cheltuielilor din învățământ (media europeană 0,0 pp).

Comparativ cu evoluțiile la nivel european, ritmul de majorare a cheltuielilor legate de îmbătrânirea populației este marcat în România de o răsturnare mai accentuată a piramidei vârstelor. 

Structura Populației României în anul 2018	Structura Populației României în anul 2080
Sursa: Proiecții Eurostat - EUROPOP 2016	Sursa: Proiecții Eurostat - EUROPOP 2016

Schimbările demografice vor modifica structura populației României. Amploarea și viteza de îmbătrânire a populației depind de tendințele viitoare în ceea ce privește speranța de viață, fertilitatea și migrația.

Procesul de îmbătrânire rapidă va modifica raportul dintre populația la vârsta de pensionare și populația activă, ceea ce va aduce schimbări majore în structura pe vârste și implicații negative pe piața forței de muncă. Raportul dintre persoanele în vârstă de peste 65 de ani și cele în vârstă de muncă (15-64 de ani) crește semnificativ, ceea ce înseamnă că, în perspectiva următorilor ani, sistemul public de pensii va avea resurse mult diminuate în raport cu cheltuielile.

Evoluția populației

Compoziția pe vârste a populației va fi profund afectată în perioada 2016-2070: ponderea populației în vârstă de muncă (15-64 ani) va înregistra o scădere semnificativă de 11,8 puncte procentuale în perioada intervalului de prognoză în timp ce ponderea populației cu vârsta peste 65 de ani va crește în acest interval cu 11,6 puncte procentuale.

Procesul de îmbătrânire a populației este și o consecință a nivelului scăzut al fertilității: în anul 2015, rata de fertilitate a fost de 1,58 copii pe femeie, situându-se sub nivelul optim de reproducere, aceasta urmând, conform estimărilor Eurostat, să crească la 1,89 în anul 2070.

Rezultatele previziunii demografice oferite de Eurostat pentru România indică o scădere semnificativă a populației, cu 4,7 milioane persoane mai puțin în 2070 comparativ cu anul 2016. Deși populația tânără este în scădere ca urmare a numărului tot mai redus al femeilor aflate la vârsta de fertilitate, există totuși o serie de semnale pozitive din creșterea ratei fertilității.

Conform estimărilor Eurostat (EUROPOP2016), în România, speranța de viață la naștere pentru bărbați este estimată să crească cu aproximativ 12 ani pe parcursul perioadei de proiecție, de la 71/2 în 2013 la 83/6 ani în 2070. Speranța de viață la naștere este estimată să crească cu 10 ani pentru femei, de la 78/5 ani în 2015 la 88/3 în 2070, ceea ce indică o ușoară convergență a speranței de viață între bărbați și femei. Speranța de viață la 65 de ani se prognozează a evolua astfel:

• Bărbați  14/5 ani (2015) – 22/0 ani (2070)
• Femei    17/9 ani (2015) – 25/1 ani (2070)

Pe termen mediu și lung, evoluția sectorului de pensii este puternic influențată de perspectivele demografice date de evoluția ratei natalității și a speranței de viață și de procesul inevitabil de îmbătrânire a populației.

Rezultatele estimate prin modelul de pensii indică o creștere a ponderii cheltuielilor cu pensiile din pilonul 1, de la 8,0% din PIB în anul 2016 la circa 9,0% din PIB la mijlocul decadei 2050-60, urmată de o scădere treptată, către finele perioadei de prognoză, până la ponderile de la finalul anilor 2040 (8,7%).

Pilonul 2 de pensii va avea o pondere din ce în ce mai semnificativă în totalul cheltuielilor cu pensiile, cu atingerea unei ponderi de 1,1% din PIB la sfârșitul orizontului de prognoză.

Proiecțiile incluse în Raportul privind îmbătrânirea populației, ediția 2018, ale căror rezultate sunt prezentate în acest capitol, au fost efectuate înaintea promovării măsurilor fiscale intrate în vigoare la începutul anului 2018.

Analiza din perspectiva Raportului Comisiei Europene, privind Sustenabilitatea Fiscală, ediția 2015, confirmă absența unor riscuri semnificative pe termen scurt, în ciuda unor sensibilități legate de poziția investițională internațională netă, datoria publică și creditele neperformante. Cu toate acestea, pe termen mediu se prefigurează riscuri considerabile. Analiza de sustenabilitate a datoriei relevă o creștere a datoriei până la peste 60% din PIB la orizontul anului 2026, combinată cu riscurile scoase în evidență de testele de sensibilitate, în special de șocurile negative ce pot amenința balanța primară. Simularea unor șocuri simultane la adresa creșterii, ratei dobânzii și a balanței primare conduce la o pondere mai mare de 70% a datoriei publice în PIB, în anul 2020. Totuși, se apreciază că printr-o convergență către Obiectivul pe Termen Mediu în conformitate cu instrumentul preventiv al Pactului de Stabilitate și Creștere și urmând linia ajustării fiscale indicate de Comunicarea Comisiei privind flexibilitatea Pactului de Stabilitate și Creștere, datoria publică a României s-ar reduce la 35% din PIB în 2026.  Pe de altă parte, analiza indicatorului de decalaj al sustenabilității pe termen mediu atrage atenția asupra riscurilor determinate de poziția bugetară inițială nefavorabilă și, parțial, de către proiectatele cheltuieli publice legate de îmbătrânirea populației. În concluzie, Comisia Europeană consideră că riscurile României în privința sustenabilității sunt ridicate pe termen mediu. Pe termen lung, aceste riscuri sunt apreciate la nivel mediu și derivă în particular din poziția bugetară inițială nefavorabilă, fiind sporite de cheltuielile publice cu îmbătrânirea populației, mai ales cele legate de îngrijirea sănătății și îngrijirile pe termen lung.

CALITATEA FINANȚELOR PUBLICE

Măsurile structurale pentru creșterea transparenței cheltuielilor publice, analizarea și îmbunătățirea eficienței acestora, modernizarea achizițiilor publice, prioritizarea investițiilor, întărirea guvernanței corporative în întreprinderile de stat vor conduce, pe termen mediu, la îmbunătățirea calității finanțelor publice.

Gestionarea eficientă a investițiilor publice

O măsură de îmbunătățire a finanțelor publice o constituie optimizarea structurii cheltuielilor publice prin reorientarea treptată de la investițiile finanțate integral din surse naționale spre investiții cofinanțate din fonduri UE. Un pas important în cadrul acestei politici îl reprezintă planificarea bugetară și prioritizarea proiectelor de investiții publice semnificative, pentru a spori absorbția fondurilor UE, în vederea creării spațiului fiscal și a susținerii creșterii economice.

Conform metodologiei de prioritizare a proiectelor de investiții publice semnificative existente (OUG 88/2013 și HG 225/2014), în anul 2018, Ministerul Finanțelor Publice a prezentat Guvernului, spre aprobare, Memorandumul cu tema „Aprobarea rezultatelor prioritizării proiectelor de investiții publice semnificative”. Acesta a cuprins un total de 123 de proiecte de investiții publice semnificative prioritizate, ponderea cea mai mare având-o proiectele din sectorul transporturi.

Cadrul legal existent a fost îmbunătățit în anul 2016 în scopul consolidării legăturii dintre procesul de prioritizare și bugetare. Astfel, se instituie obligația ca repartizarea resurselor bugetare să reflecte punctajul obținut în urma aplicării principiilor și criteriilor de prioritizare.

De asemenea, conform proiectului de asistență tehnică „Îmbunătățirea managementului investițiilor publice” (derulat în perioada 2014-2015), Banca Mondială, a fost recomandată raționalizarea portofoliului de investiții publice. În acest sens, Ministerul Finanțelor Publice, în colaborare cu Ministerul Transporturilor, a demarat un exercițiu pilot de raționalizare pentru a testa mecanismele și criteriile de raționalizare propuse de BM. Punctul de pornire îl constituie efectuarea unei evaluări pentru identificarea proiectelor cu performanțe slabe, urmată de realizarea și punerea în aplicare a unei strategii de soluționare pentru a stabili închiderea, redimensionarea/restructurarea sau reintroducerea spre finanțare a proiectelor în programul de investiții publice.

Parteneriatul public-privat

Având în vedere necesitatea corelării legislației care reglementează modalitatea de atribuire a unor contracte de PPP  cu legislația referitoare la deficitul bugetar și datoria publică pe parcursul anului 2017, Ministerul Finanțelor Publice, împreună cu instituțiile implicate în acest domeniu și alți parteneri din mediul de afaceri, au elaborat proiectul de act normativ de modificare și completare a Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat (PPP) și aprobat de Guvern în decembrie 2017 (OUG nr. 104/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat).

Principalele modificări se referă la includerea posibilității partenerului public de a contribui la finanțarea realizării investițiilor și din resurse financiare publice (altele decât fondurile europene), clarificarea mecanismului de analiză/ aprobare și de notificare la INS a proiectelor PPP, detalierea procesului de pregătire a proiectelor, promovarea proiectelor care demonstrează eficiență economică și financiară, transpunerea celor mai bune practici privind închiderea financiară a proiectului.

Până la finalul anului 2018, noul cadru legislativ privind parteneriatului public-privat va fi definitivat, urmând să fie elaborate și adoptate normele metodologice de aplicare.

Eficientizarea cheltuielilor publice

S-au efectuat analize pilot de cheltuieli în domeniile transporturi, sănătate, educație, prin Memorandumul cu tema „Aprobarea cadrului de analiză a cheltuielilor publice și stabilirea domeniilor pentru care vor fi realizate analize de eficientizare pe parcursul anului 2017”. Pentru sectorul transporturi, a fost elaborat un raport inițial încă din octombrie 2016, fiind identificate zone de ineficiență a cheltuielilor publice (investițiile publice, subvențiile, mentenanța, opțiuni concrete de economisire) și măsuri de eficientizare. Analiza în domeniul transporturilor va continua cu elaborarea raportului final.

La data de 10 mai 2017, a fost constituit Comitetul interministerial de analiză și eficientizare a cheltuielilor publice (Decizia nr. 397/2017 a prim-ministrului), o structură condusă de prim-ministru (președinte) și de ministrul finanțelor publice (vicepreședinte), care are ca obiectiv susținerea la nivel politic a activității specifice analizelor de eficientizare a cheltuielilor publice.

Pentru domeniile sănătate și educație s-au elaborat, în cursul anului 2017, analize diagnostic, termeni de referință și fișe de măsuri, iar până la sfârșitul trimestrului II 2018 se vor întocmi rapoarte finale pentru domeniile sănătate și educație, în care se vor prezenta măsuri de eficientizare a activității pentru domeniile analizate care să conducă la posibile modalități de realizare de economii și/sau la o mai bună eficientizare a fondurilor publice. Rapoartele vor fi supuse aprobării Comitetului Interministerial, care va decide măsurile care vor fi implementate în perioada următoare.

Printre prioritățile perioadei următoare se înscrie redactarea unui act normativ în vederea integrării procesului de analiză a cheltuielilor publice în sistemul managementului financiar public.

De asemenea, în 2017 a început implementarea unui proiect de asistență tehnică privind consolidarea capacității de a efectua analiza cheltuielilor publice, prin intermediul CE – Programul de Sprijin pentru Reforme Structurale (250.000 euro). În cadrul proiectului, au avut loc sesiuni de training cu experți de la o instituție specializată (Expertise France) pentru reprezentanții MFP, MEN și MS, în vederea elaborării analizelor diagnostic, a termenilor de referință, a fișelor de măsuri pentru domeniile sănătate și educație, dar și o sesiune dedicată aspectelor privind transparența și comunicarea procesului de analiză de eficientizare a cheltuielilor publice (pentru reprezentanții MFP și SGG).

În cursul anului 2018, proiectul de asistență tehnică va continua cu activități precum elaborarea unui Manual de analiză a cheltuielilor publice, care va detalia practicile de urmat în cadrul procesului de analiză a cheltuielilor publice.

Îmbunătățirea colectării taxelor și impozitelor

Obiectivele strategice ale ANAF în perioada 2018 – 2020 presupun acțiuni prioritare pe următoarele direcții: creșterea conformării voluntare, reducerea evaziunii fiscale și a economiei subterane, îmbunătățirea relației cu contribuabilii, creșterea eficienței colectării, modernizarea agenției.

Pentru îmbunătățirea conformării voluntare sunt vizate mai multe măsuri: crearea condițiilor tehnice și procedurale pentru plata tuturor obligațiilor fiscale prin toate instrumentele bancare, modernizarea procedurilor și instrumentelor destinate cetățenilor pentru înregistrarea și achitarea obligațiilor fiscale prin constituirea și publicarea registrului electronic al impozitelor, taxelor locale și altor contribuții și asistență fiscală digitalizată pentru contribuabili. În plus, este promovată posibilitatea de acordare a înlesnirilor la plată.

În domeniul reducerii evaziunii fiscale și a economiei subterane sunt continuate acțiuni precum: introducerea programului de testare aleatorie a conformării, dezvoltarea structurii care se ocupă de persoane fizice cu averi mari prin dezvoltarea competențelor și realizarea programului de conformare, combaterea fraudelor vamale. În vederea creșterii eficacității în combaterea evaziunii fiscale și a reducerii economiei subterane vor fi reproiectate principalele activități în sensul: dezvoltării funcției de prevenire a structurilor cu atribuții de control; revizuirii procedurii de rambursare TVA; transformării executării silite în proces investigativ; consolidării activității de asistență reciprocă la recuperare în materia creanțelor fiscale.

În domeniul antifraudei fiscale se urmărește creșterea ponderii controalelor dedicate destructurării lanțurilor evazioniste și eliminarea din sistem a firmelor „fantomă” și intensificarea utilizării instrumentelor de cooperare administrativă în materie de TVA, inclusiv a controalelor multilaterale. Vor fi revizuite procedurile antifraudă în conformitate cu modelul european de management al riscurilor. Introducerea facturării electronice, a caselor de marcat electronice cu raportare online și a informării electronice a contribuabililor vor duce la o debirocratizare accelerată, dar și la o reducere a evaziunii, în special din domeniul comerțului.